Już 17 grudnia 2021 roku wchodzi w życie dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii. Do tego czasu Polska oraz pozostałe kraje członkowskie UE są zobligowane zaimplementować do prawa krajowego założenia tej dyrektywy. Długo wyczekiwany projekt krajowej ustawy trafił 4 października do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów a jego przyjęcie zaplanowano na IV kwartał 2021 r.
Projektowana ustawa obejmie ochroną osoby pracujące w sektorze prywatnym lub publicznym, dokonujące zgłoszenia lub ujawnienia informacji na temat uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa, o których wiedzę uzyskały w kontekście związanym z pracą. Przewidziane w ustawie gwarancje i środki prawne będą przysługiwały osobie dokonującej zgłoszenia naruszenia niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy, w tym także świadczącej pracę na rzecz podmiotów, z którymi pracodawca utrzymuje relacje gospodarcze (wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy), oraz innym osobom zgłaszającym informacje o naruszeniach w kontekście związanym z pracą (akcjonariusze i wspólnicy oraz członkowie organów osoby prawnej). Ochroną będą objęte również osoby dokonujące zgłoszenia, których stosunek pracy ustał lub dopiero ma zostać nawiązany, np. osoby w trakcie procesu rekrutacji.
Przepisom ustawy w zakresie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń podlegać będą podmioty sektora publicznego i prywatnego zatrudniające co najmniej 50 pracowników oraz podmioty działające w sektorze finansowym, niezależnie od tego, czy należą do sektora publicznego, czy prywatnego oraz niezależnie od liczby zatrudnionych pracowników. Dla pozostałych podmiotów utworzenie wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń nie będzie obligatoryjne, ale podmioty te, w zależności od potrzeb, będę mogły utworzyć je dobrowolnie, stosując zasady przewidziane w ustawie. Osoby w nich zatrudnione będą mogły dokonać zgłoszenia naruszenia prawa za pośrednictwem zewnętrznych kanałów zgłoszeń lub w drodze ujawnienia publicznego.
Podobnie jak w przypadku wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń w ustawie uregulowane zostaną procedury oraz rozwiązania organizacyjne dotyczące dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa do odpowiednich organów państwa (kanały dokonywania zgłoszeń „zewnętrzne” wobec pracodawcy), wraz z obowiązkiem weryfikacji zgłoszeń oraz podjęcia działań następczych.
Zgłoszeniu będą podlegały działania i zaniechania naruszające prawo w obszarach wskazanych w ustawie. Ustawa określi szerszy zakres przedmiotowy „naruszenia” niż zakres przedmiotowy wdrażanej dyrektywy 2019/1937. Przepisy chroniące osoby zgłaszające naruszenia będą miały zastosowanie nie tylko do naruszeń prawa przewidzianych przez dyrektywę, w tym do naruszeń interesów finansowych Unii Europejskiej oraz naruszeń dotyczących rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, ale także do wszystkich naruszeń prawa w odpowiadających wymienionym w dyrektywie dziedzinach prawa krajowego, np. zamówień publicznych, zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa produktów, ochrony środowiska, ochrony konsumentów czy ochrony prywatności i danych osobowych. Z zakresu naruszeń podlegających zgłoszeniu zostaną wyłączone zamówienia publiczne dotyczące obronności i bezpieczeństwa państwa. Ustawowa definicja naruszenia nie będzie tym samym ograniczona do przypadków, gdy w danym obszarze prawa naruszenie jest regulowane wyłącznie określonym przepisem prawa unijnego. Tego rodzaju szersze podejście uzasadnione jest względami praktycznymi, tj. czytelnością i przewidywalnością zakresu przepisów z perspektywy zgłaszającego, pracodawcy, organów publicznych i innych podmiotów stosujących prawo. Ponadto wąskie ujęcie naruszenia ograniczone do przepisów unijnych aktów prawnych nie jest uzasadnione z uwagi na koszty wdrożenia przewidzianego w ustawie systemu sygnalizowania naruszeń.
Z uwzględnieniem powyższego, w ramach wdrożenia do krajowego systemu prawnego dyrektywy 2019/1937, w projektowanej ustawie zostaną zatem określone w szczególności:
1. status prawny osoby zgłaszającej naruszenie prawa, tzw. sygnalisty,
2. zakres i definicja naruszeń prawa podlegających zgłoszeniu,
3. warunki objęcia ochroną osób dokonujących zgłoszenia,
4. zgłoszenie naruszeń za pośrednictwem wewnętrznych kanałów (obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, procedury na potrzeby zgłoszeń wewnętrznych i działań następczych w związku ze zgłoszeniami),
5. zgłoszenie naruszeń za pośrednictwem zewnętrznych kanałów (ustanowienie zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, wskazanie organów państwa przyjmujących zgłoszenia, procedury na potrzeby zgłoszeń zewnętrznych i działań następczych),
6. ujawnienie publiczne,
7. środki ochrony zgłaszających (zakaz działań odwetowych, środki ochrony przed działaniami odwetowymi, sankcje),
8. koncepcja i model instytucji centralnej zajmującej się przyjmowaniem zgłoszeń i udzielaniem wsparcia osobom zgłaszającym naruszenia prawa. W projekcie ustawy te kompetencje przekazane zostaną Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
To, co istotne, ustawa wyłączy możliwość narażenia na jakikolwiek uszczerbek lub możliwość postawienia zarzutu z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego na zasadach określonych w ustawie. Wprowadzony zostanie zakaz jakiegokolwiek niekorzystnego traktowania, w tym niekorzystnego traktowania w zatrudnieniu, a sytuacja prawna zgłaszającego zostanie w istotny sposób wzmocniona na gruncie ewentualnych postępowań sądowych dotyczących zgłaszającego. Wyłączone zostaną możliwości jakichkolwiek działań odwetowych, nakładania odpowiedzialności za szkody, wszczęcia postępowań w przedmiocie naruszenia dóbr osobistych, ograniczenia lub odbioru uprawnień, koncesji, zezwoleń czy ulg. Rozwiązania te będą stosowane odpowiednio do osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązanej ze zgłaszającym.
Ustawa określa również rodzaj kanałów (procedur i rozwiązań organizacyjnych) zgłaszania naruszeń oraz zasady dokonania ujawnienia publicznego. Wewnętrznej procedurze zgłaszania naruszeń i podejmowania działań następczych nadany zostanie charakter wewnątrzzakładowego aktu prawnego objętego zakresem definicji prawa pracy. Jego treść będzie przedmiotem uzgodnień z zakładowymi organizacjami związkowymi albo przedmiotem konsultacji z przedstawicielami pracowników. Ustalana w ten sposób procedura i rozwiązania będą musiały spełniać minimalne wymogi określone w ustawie, w tym objąć kwestie organizacyjne, takie jak wyszczególnienie komórek organizacyjnych lub osób przyjmujących zgłoszenia, podejmujących działania następcze i udzielających informacji zwrotnych, sposoby zgłaszania i potwierdzania przyjęcia zgłoszenia oraz terminy realizowanych czynności.
Pracodawca będzie obowiązany zapewnić właściwą organizację przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń, w tym ochronę poufności tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia i osoby, której dotyczy zgłoszenie. W regulaminie zgłoszeń wewnętrznych będzie mogło zostać postanowione, że zgłoszenia wewnętrzne przyjmowane są również od innych osób, jak w szczególności: byli pracownicy, osoby świadczące pracę na rzecz pracodawcy na innej podstawie niż stosunek pracy, akcjonariusze, wspólnicy, członkowie organu zarządzającego lub organu nadzoru, wolontariusze, stażyści oraz osoby świadczące pracę na rzecz podmiotów, z którymi pracodawca utrzymuje relacje gospodarcze. Jednocześnie brak takiego postanowienia w regulaminie stosowanym przez danego pracodawcę nie wyłączy możliwości dokonania zgłoszenia w innym trybie, tj. zgłoszenia zewnętrznego, przez wskazane osoby. W każdym omawianym przypadku zgłoszenie będzie podlegało ochronie w tym samym zakresie.
Efektem przyjęcia projektu ustawy będzie zapewnienie zgodności przepisów krajowych z wymogami dyrektywy 2019/1937. W szczególności w systemie prawnym przyjęta zostanie kompleksowa regulacja poświęcona ochronie praw zgłaszających naruszenia, obejmująca rozwiązania służące przyjmowaniu takich zgłoszeń oraz zasady reakcji na zgłoszenia przez pracodawców i organy publiczne. Spodziewać się należy poprawy egzekwowania prawa w obszarach objętych zgłoszeniami. Zgłaszający uzyskają istotne prawne narzędzia ochrony przed nieuzasadnionymi działaniami odwetowymi będącymi następstwem reakcji na nieprawidłowości.
Rozwiązania ustawy nie będą modyfikowały obowiązujących przepisów ogólnie mogących służyć ochronie sygnalistów. Istotą projektowanych rozwiązań będzie uzupełnienie istniejących przepisów o środki ochrony związane z sygnalizowaniem. Ustanowione zostaną nadto kanały dokonywania zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych o naruszeniach, wraz z określeniem zasad ich funkcjonowania, oraz określone zostaną zasady dokonywania ujawnienia publicznego. Ustawa uzupełni także przepisy odnoszące się do już istniejących krajowych środków zgłaszania naruszeń wynikających z sektorowych aktów prawnych Unii Europejskiej. Do zgłaszania takich naruszeń stosowane będą przepisy ustawy o środkach ochrony wiążących się z dokonaniem zgłoszenia.
Dyrektywa 2019/1937 powinna zostać implementowana do polskiego porządku prawnego do dnia 17 grudnia 2021 r. Jedynie w przypadku podmiotów w sektorze prywatnym, które zatrudniają od 50 do 249 pracowników, implementacja dyrektywy w zakresie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń powinna nastąpić do dnia 17 grudnia 2023 r. Przyjmuje się, że implementacja dyrektywy 2019/1937 nastąpi nie w drodze nowelizacji istniejących ustaw, lecz w odrębnej ustawie. Szeroki zakres koniecznych do wdrożenia rozwiązań oraz względy przejrzystości regulacji dotyczącej nowych instytucji prawnych przemawiają za ujęciem przepisów związanych ze zgłaszaniem naruszeń prawa i ochroną zgłaszających w odrębnej, kompleksowej ustawie.
